10 de julio de 2020

Informe preliminar de la Misión de Observación Electoral de la OEA en la República Dominicana

La Misión de Observación Electoral de la Organización de los Estados Americanos (MOE/OEA), bajo la Jefatura del expresidente de la República de Chile Eduardo Frei Ruiz-Tagle, saludó el compromiso cívico del pueblo dominicano que asistió a las urnas a pesar de las circunstancias excepcionales que atraviesa el país, en el contexto de la pandemia ocasionada por la Covid-19. La Misión reconoció el esfuerzo extraordinario de las autoridades electorales en la organización exitosa de los comicios, que además constituyen el tercer proceso electoral del año en curso. Así como la organización de estas elecciones representó un desafío para las autoridades dominicanas, también lo fue para la OEA, que ha venido apoyando el ciclo de elecciones en el país desde hace más de 10 meses. En el 2020, la Organización ha desplegado en República Dominicana tres misiones de observación electoral y ha realizado una auditoría, que permitió identificar las causas que impidieron la correcta implementación del voto automatizado en las elecciones municipales suspendidas en febrero.
En esta ocasión, la Misión se instaló en el país el 29 de junio y adoptó un carácter presencial y virtual, debido a las restricciones de viajes y cierres de fronteras. A pesar de estas limitaciones, la MOE/OEA estuvo integrada por 73 expertos y observadores internacionales de 18 nacionalidades, de los cuales 57 estuvieron en territorio dominicano, 6 observaron las elecciones en Miami, Madrid y Nueva York, mientras el resto trabajó de manera remota desde distintos países.

Atendiendo los protocolos sanitarios establecidos por el gobierno, todos los miembros de la Misión que viajaron a la República Dominicana desde el exterior se realizaron pruebas de Covid-19 y verificaron estar libres del virus previo a su llegada al país. Asimismo, antes del arranque de la Misión se implementaron medidas sanitarias, incluyendo la entrega de materiales de protección personal, el establecimiento de espacios de trabajo con distanciamiento físico, el acondicionamiento de vehículos para el desplazamiento, entre otras.
Para el análisis sustantivo de aspectos clave del proceso electoral, la Misión contó con especialistas en materia de organización electoral, tecnología electoral, participación política de las mujeres, justicia electoral y financiamiento político. La Misión sostuvo encuentros y recabó información de múltiples actores institucionales, políticos, sociales, de la academia y del sector privado, recogiendo distintas perspectivas del proceso electoral.
La Misión culminó sus actividades en el país el 7 de julio y seguirá atenta al desarrollo de las siguientes etapas de este proceso.
2 ETAPA PREELECTORAL
El 19 de marzo, cuatro días después de las elecciones municipales extraordinarias, el gobierno declaró estado de emergencia en todo el territorio dominicano1, de forma casi simultánea al inicio formal de la campaña presidencial y congresual2. Dicho estado de emergencia fue prorrogado varias veces, culminando el 30 de junio del año 20203. Es decir, el estado de emergencia abarcó casi la totalidad de la campaña electoral4.
La pandemia impactó el proceso electoral de distintas maneras. La principal fue la postergación de las elecciones generales presidenciales, senatoriales y de diputaciones previstas para el 17 de mayo y su reprogramación para el domingo 5 de julio5. La Misión saluda que esta decisión se haya adoptado en consulta con los partidos y felicita la vocación conciliatoria de los actores políticos e institucionales. A pesar de lo anterior, la Misión también toma nota de que la postergación de las elecciones no fue acompañada de una suspensión temporal del periodo de campaña. Esta situación prolongó la duración de la campaña de dos a casi cuatro meses, con implicaciones para el costo de la contienda.
Las medidas de distanciamiento social y toque de queda impactaron las actividades de campaña 6. La MOE/OEA recibió reclamos de parte de distintos actores políticos sobre una aplicación desigual del toque
1 Decreto No. 134-20 del 19 de marzo de 2020 https://presidencia.gob.do/sites/default/files/2020-03/Decreto%20134-20.pdf, tras la autorización del Congreso Nacional mediante Resolución No. 62-20 del 19 de marzo de 2020 http://www.consultoria.gov.do/Documents/GetDocument?reference=7fd96a6a-2fac-49a5-818a-1d5dc114a867
2 Proclama Electoral – Elecciones Ordinarias Generales Presidenciales, Senatoriales y de Diputaciones del 17 de mayo de 2020, con fecha del 17 de marzo de 2020 https://jce.gob.do/DesktopModules/Bring2mind/DMX/Download.aspx?EntryId=16908&Command=Core_Download&language=es-ES&PortalId=1&TabId=190
3 Decreto No. 237-20 del 1 de julio de 2020 http://www.consultoria.gov.do/Documents/GetDocument?reference=8f3881c8-eb6f-4ded-926f-b082a92ff2e7
4 A partir del 1 de julio, por vía resolutiva se declaró epidémico el territorio nacional y se impusieron una serie de nuevas medidas para la reducción del contagio. Resolución No. 00018 del 30 de junio de 2020
https://hoy.com.do/wp-content/uploads/2020/06/RESOLUCIA%CC%83_N-000018-COMPLETA-1.pdf
5 Resolución No. 42-20 del 13 de abril de 2020 https://jce.gob.do/DesktopModules/Bring2mind/DMX/Download.aspx?EntryId=17643&Command=Core_Download&language=es-ES&PortalId=1&TabId=190
6 El toque de queda de 08:00pm a 06:00am fue implementado mediante Decreto No. 135-20 del 20 de marzo de 2020 http://www.consultoria.gov.do/Documents/GetDocument?reference=ba5ab5f2-eaf1-4f0d-ac53-d4e0a6698415. Posteriormente fue extendido con ligeras modificaciones de horario, hasta el 27 de junio de 2020, según Decreto No.3
de queda, alegando un trato preferencial al oficialismo para realizar actividades fuera del horario permitido. Este tema fue denunciado por las fuerzas políticas ante la Junta Central Electoral (JCE). A lo anterior, se sumó la protesta generalizada por parte de la oposición en torno a las asistencias sociales distribuidas por el gobierno en el marco de la pandemia, que en opinión de muchos actores políticos y sociales fueron instrumentalizadas con fines electorales, al ser promocionadas por el binomio oficialista. La Misión observó múltiples ejemplos de propaganda y comunicación política alusiva a los programas sociales de emergencia, por parte de la campaña del partido de gobierno.

La MOE/OEA reconoce la importancia de que las autoridades públicas atiendan las necesidades de la población y es sensible ante las devastadoras consecuencias económicas que la pandemia está teniendo no solo en República Dominicana, sino en la inmensa mayoría de países del mundo. No obstante, advierte que la institucionalidad democrática demanda una rigurosa separación entre el Estado y las organizaciones políticas, de forma que la ciudadanía pueda tener certeza de que su acceso a servicios públicos y a una red de bienestar no estará condicionado a lealtades partidarias.
Las ayudas, sin embargo, no se limitaron al oficialismo. La Misión recibió también abundante evidencia de entrega de dádivas en forma de alimentos, servicios y productos médicos por parte de fuerzas de la oposición. La calificación jurídica de estas asistencias será abordada en la sección de financiamiento político, pero es menester subrayar el alto riesgo clientelar que encierra la entrega de asistencias en un contexto como el actual. Resulta imposible determinar la extensión del efecto que el asistencialismo tiene en inducir la preferencia del elector, por lo que la mayoría de países de la región ha avanzado hacia una regulación estricta, tendiente a eliminar estas prácticas, bajo el entendimiento de que la politización de ayudas y programas sociales no abona a la salud democrática.
Junto con la entrega de dádivas y ayudas varias, la Misión pudo comprobar el activismo político de funcionarios públicos, desde la figura presidencial hasta los cargos de rango municipal. Normas varias de la legislación dominicana prohíben el activismo de funcionarios públicos, salvo exhaustivas excepciones 7. El titular de la JCE pidió prudencia al presidente de la República en torno al tema. La dispersión de las normas en torno a la materia puede generar confusión en la ciudadanía y en los propios actores políticos, por lo que conviene armonizar la legislación y estipular las prohibiciones de forma clara y consistente.
En adición a lo anterior, la MOE/OEA observó con preocupación ejemplos de propaganda electoral y actos de campaña en que se amenazaban o prometían empleos públicos según el resultado electoral. Además de constituir un ilícito penal 8, este tipo de promesas atentan contra la dignidad de las personas y contra la confianza de la ciudadanía en el aparato estatal.
214-20 del 12 de junio de 2020 http://www.consultoria.gov.do/Documents/GetDocument?reference=b4cb1ebd-7a5f-4424-9b89-9d5ba41fa2b5
7 Artículo 80 inciso 13 de la Ley No. 41-08 de Función Pública. Artículo 139 Párrafo I y II; Artículo 196 Párrafo I, II y III; Artículo 280 inciso 3; y Artículo 284 inciso 15 de la Ley 15-19 Orgánica de Régimen Electoral.
8 Artículo 284 inciso 19 de la Ley 15-19 Orgánica de Régimen Electoral. 4
Por otra parte, la pandemia también afectó la organización electoral. En primera instancia, obligó a la JCE a desarrollar un protocolo sanitario y adoptar una serie de medidas orientadas a reducir el riesgo de contagio en la preparación de los comicios y el día de la votación. La Misión reconoce los esfuerzos de la JCE en ajustar sus procesos a una situación inédita, nutriéndose de los aprendizajes de las escasas experiencias acumuladas por otros países que han celebrado elecciones en el marco de la pandemia. Sin duda, la experiencia de República Dominicana contribuye a ese aprendizaje internacional.
Uno de los ámbitos más impactados por la emergencia fue la organización de los comicios en el exterior. La MOE/OEA reconoce que las medidas sanitarias adoptadas por otros países para controlar sus propios brotes de Covid-19 afectaron la capacidad de la JCE de organizar el voto en el exterior y generaron un estado de incertidumbre cuya resolución en gran medida estaba fuera del dominio de las autoridades dominicanas. La Misión saluda las gestiones diplomáticas llevadas a cabo para lograr el voto de la diáspora, consagrado en la Constitución de la República Dominicana. Asimismo, reconoce los esfuerzos de los países y de las ciudades que integran las circunscripciones de ultramar, por autorizar el proceso electoral dominicano en medio de sus propias situaciones de emergencia. No obstante, la Misión también lamenta que, ante las circunstancias, muchos dominicanos constitucional y legalmente habilitados para votar, no pudieron hacerlo 9.
Más allá de los efectos de la emergencia sanitaria, el periodo pre-electoral estuvo marcado por un grado de incertidumbre jurídica en aspectos como el orden en las boletas de los partidos políticos, la presencia de delegados en los colegios electorales, el horario de votación, traslados de domicilio electoral a votantes, entre otros.
Sin perjuicio de las recomendaciones específicas contenidas en la sección de organización electoral y justicia electoral, la Misión subraya la vital importancia de otorgar estabilidad y previsibilidad al proceso, realizando un ejercicio de planificación rigurosa que contemple márgenes suficientes para emprender las campañas políticas bajo reglas definidas y claras. Preocupó especialmente que elementos fundamentales como el número de delegados acreditables ante cada colegio electoral y las condiciones para la votación de las personas que se encontraban en fila al cierre de la jornada, fueran objeto de controversia días antes de la elección. En cuestiones de democracia e institucionalidad electoral, los cambios de último momento no son buenos.
JORNADA ELECTORAL
Incluidos los registrados en Argentina, Canadá, Chile, Guyana Francesa y Panamá. La Misión toma nota de que los votantes registrados en Canadá fueron agregados al padrón de Albany, New York pero su voto se tornó materialmente imposible ante las restricciones para el cruce de fronteras entre Estados Unidos y Canadá. De la misma manera, los votantes del Reino Unido fueron agregados al padrón de Francia, lo que también significó una barrera logística y financiera considerable para emitir el sufragio. Finalmente, el sábado 4 de julio en horas de la noche, la Junta Central Electoral comunicó que no sería posible realizar la votación en Argentina, debido a restricciones sanitarias.
El día de la elección, los observadores de la OEA recorrieron 230 centros de votación, visitando 672 colegios electorales en 29 provincias del país y el Distrito Nacional, desde su instalación hasta la transmisión de resultados. Sumado a lo anterior, 6 observadores y observadoras estuvieron presentes en centros de votación en Madrid, Miami y Nueva York. Aunque se registraron algunos retrasos, la Misión destaca el hecho de que abriera el 100% de las mesas en el territorio nacional (no así en el exterior) y que todas contaran con los materiales electorales indispensables.
Los colegios electorales estuvieron integrados, en su mayoría, con miembros titulares. Nuevamente se observó un alto porcentaje de mujeres como funcionarias de mesa. Se constató, además, una alta presencia de delegados de los partidos políticos durante la jornada electoral, particularmente del Partido de la Liberación Dominicana (PLD), del Partido Revolucionario Moderno (PRM) y del Partido Fuerza del Pueblo (FP). En algunos casos, se notó la presencia simultánea de delegados titulares y suplentes, lo que ocasionó que hubiera una gran cantidad de personas en las mesas de votación.
Es importante resaltar el esfuerzo que se hizo para cumplir con las medidas sanitarias para evitar la propagación de Covid-19. Prácticamente la totalidad de los centros observados contó con productos desinfectantes, mascarillas, guantes y toallas húmedas, además de indicaciones para guardar la distancia entre los votantes al interior. Sin embargo, en el exterior de los recintos se observaron aglomeraciones de personas que no cumplieron con el distanciamiento físico.
En general, la votación se condujo de forma ordenada y tranquila, con incidentes aislados de violencia y reclamos por retrasos en la apertura de las mesas. La Misión lamenta que en uno de esos enfrentamientos haya muerto un delegado del PRM y otras dos personas resultaron heridas. La Policía Militar Electoral estuvo presente en prácticamente la totalidad de los recintos observados.
Se observaron largas filas en algunos centros de votación y el tiempo que tardó cada elector en emitir su voto fue menor a los cuatro minutos. En la gran mayoría de colegios observados se dio preferencia a mujeres embarazadas y/o con niños.
Las mesas de votación comenzaron a cerrar a las 05:00 pm. En apego a la disposición anunciada por la JCE en la víspera, en las mesas observadas se permitió votar a todos los electores que a esa hora aún se encontraban en la fila. El conteo de votos en las mesas donde tuvo presencia la Misión transcurrió con normalidad y a las 08:30 pm la JCE dio inicio a la transmisión de resultados, entregando a la ciudadanía información de manera fluida a través de distintas plataformas.
Los observadores de la OEA constataron compra de voto en las inmediaciones de los recintos electorales por parte de diversas fuerzas políticas. La Misión reitera de manera enfática que esta ha sido una práctica constante en los procesos electorales dominicanos, que no ha sido suficientemente combatida. La compra de votos y cédulas no solo constituye un delito electoral bajo la legislación dominicana 10, sino que socava
10 Artículo 282 inciso 6, Artículo 283 inciso 10 y Artículo 285 inciso 4 de la Ley 15-19 Orgánica de Régimen Electoral.

El libre ejercicio del sufragio y mina la confianza de los votantes en todo el sistema electoral. La MOE/OEA insiste en la importancia de que se adopten medidas contundentes para erradicar esta práctica, cuya eliminación es una responsabilidad compartida de las autoridades administrativas, policiales y judiciales, así como de los propios actores políticos y partidarios, y de la ciudadanía en general.
También fue recurrente la presencia de propaganda en las inmediaciones de los centros de votación y la actividad proselitista tanto fuera como dentro de los recintos electorales, por parte de los llamados “facilitadores de partido”, portando gafetes de gran tamaño con los emblemas del partido y fotografías del candidato o candidata. Esta es también una práctica sobre la que la OEA se ha pronunciado en anteriores ocasiones y que persiste por parte de distintas fuerzas políticas. Nuevamente la Misión insta a las autoridades a hacer cumplir la legislación vigente.
Durante la jornada, la Misión recibió denuncias a través de sus formularios oficiales. Problemas para encontrarse en la lista de votantes fue el incidente más denunciado, tanto en el país como en el exterior, con un número de votantes que al momento de acercarse al centro de votación tuvieron conocimiento de que no figuraban en el padrón. Todas las denuncias recibidas serán trasladadas a las autoridades correspondientes y también anexadas al informe final que se presente ante el Consejo Permanente de la OEA.

HALLAZGOS Y RECOMENDACIONES
La MOE/OEA nuevamente saluda la aprobación de la Ley 33-18 de Partidos, Agrupaciones y Movimientos Políticos y la Ley 15-19 Orgánica de Régimen Electoral, que constituyen una muestra de la vocación de mejora continua del sistema electoral. A pesar de lo anterior, y como ya lo indicó la OEA en el marco de las elecciones municipales, los recientes procesos electorales han puesto en evidencia la necesidad de realizar ajustes a la legislación, para suplir vacíos legales y clarificar algunas disposiciones, como se detalla en este informe. La Misión insta a las autoridades, actores políticos y sociedad dominicana a no abandonar las tareas de reforma, a fin de continuar perfeccionando el sistema electoral y erradicar prácticas perniciosas que han persistido durante muchos años en el país.
A partir de un análisis detallado de la legislación vigente, de los datos recopilados por especialistas y observadores de la MOE/OEA, así como de la información recibida por parte de distintos actores institucionales, políticos y sociales, la Misión presenta a continuación sus hallazgos y recomendaciones preliminares.
I. Organización electoral
Este es el cuarto proceso electoral que organiza la JCE desde octubre de 2019, lo que se traduce en una valiosa experiencia acumulada por parte de los funcionarios de la JCE y de las Juntas Electorales Municipales (JEM). A pesar de ello, la Misión nuevamente observó la falta de estandarización y seguimiento de los procesos en los niveles municipales, los cuales cumplen labores fundamentales, incluyendo la selección y preparación de los miembros de los colegios electorales, el montaje de la infraestructura electoral en los recintos, y la distribución y repliegue del material electoral. La MOE/OEA observó positivamente la labor de los facilitadores electorales y de los auxiliares, que orientaron a los miembros de los colegios electorales tanto sobre aspectos del proceso electoral como sobre las medidas sanitarias.
Cinco días antes de las elecciones, la Misión constató que la JCE había finalizado la elaboración de los kits electorales y había completado el 100% de la distribución a las JEM. El equipo de la OEA pudo observar la apertura con que la Dirección de Elecciones de la JCE informó a los representantes de los partidos políticos, a la comisión de seguimiento y a los observadores internacionales acerca de todas sus acciones. La Misión reconoce la labor de los funcionarios de la Dirección Electoral en las operaciones logísticas. No obstante, también pudo constatar que la infraestructura prevista para la preparación de los materiales no garantizaba las recomendaciones sanitarias preventivas.
El 29 de junio se reportó el robo de dinero destinado a la logística de las elecciones en la junta electoral de la Provincia de Santiago. A pesar de los cuestionamientos relacionados con este episodio, la JCE actúo de forma oportuna para reponer el dinero, y cumplir con los compromisos financieros, lo cual permitió celebrar las elecciones con normalidad. Cabe también anotar que el dinero fue encontrado la noche anterior a la votación y varias personas han sido detenidas en relación con el suceso.
En materia de capacitaciones, la Misión comprende que acontecimientos no previstos como la realización de elecciones extraordinarias municipales y el advenimiento de la pandemia dificultaron las tareas contempladas en el plan de educación electoral. A pesar de los esfuerzos realizados por la JCE para capacitar a los miembros de los colegios electorales, la Misión constató que el día de la elección muchos de ellos tuvieron dificultades para ejercer sus funciones, especialmente en el momento del cierre de mesas. En particular se observó confusión en el conteo de alianzas, el cómputo del voto preferencial y la elaboración de relaciones de votación (actas).
También se observó un muy bajo nivel de capacitación en los delegados de los partidos políticos. La Misión fue informada de que las circunstancias impuestas por la emergencia sanitaria dificultaron la tarea de formación a organizaciones políticas. Esto pone en evidencia el valor de que la JCE disponga de mejor diseño y producción de contenidos que puedan ser útiles para la educación electoral a distancia. Las herramientas de apoyo a la capacitación deberían incluir diferentes modalidades, tales como material audiovisual y una plataforma virtual que permita ampliar las estrategias de formación, así como incluir a dependencias en el extranjero.

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